Slovaquie
Une décision que les législateurs de l'UE devraient repenser
En janvier, le Parlement européen et le Conseil sont parvenus à un accord sur une série d'amendements à la directive Solvabilité II. Le Parlement a approuvé les propositions en avril. Il est prévu que les changements entreront en vigueur début 2026. écrit Dick Roche.
Ces changements sont de grande portée. Ils renforcent les pouvoirs de surveillance du secteur des assurances dans de nombreux domaines et améliorent le rôle de l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP).
Bien que les propositions aient fait l’objet de discussions prolongées depuis leur publication, une question importante a curieusement été négligée : l’aptitude de l’AEAPP à remplir le rôle renforcé qu’elle jouera lorsque les changements proposés entreront en vigueur.
EIOPA contre la Banque nationale de Slovaquie
En juillet 2021, l'EIOPA a émis une recommandation à l'intention de la Banque nationale de Slovaquie (NBS), l'autorité qui réglemente le secteur des assurances en Slovaquie, lui demandant de prendre des mesures « contre une entreprise (d'assurance) qui exerce des activités transfrontalières dans plusieurs pays ».
La société en question, qui n'a pas été identifiée par l'EIOPA, vendait des assurances-vie en Tchéquie, en Autriche, en Allemagne, en Hongrie, en Pologne, en Italie et en Islande, en plus de ses clients en Slovaquie.
L'EIOPA a estimé que la société opérait en violation des exigences de Solvabilité II et qu'elle devrait perdre sa licence d'exploitation si elle continuait à opérer sans satisfaire à ces exigences.
NBS a vigoureusement défendu sa position, indiquant qu'elle voyait « la situation différemment », affirmant que son approche étape par étape était conforme au droit de l'Union fondé sur des principes et qu'elle prenait « d'autres mesures » pour obtenir les changements requis par l'EIOPA.
En novembre 2021, l'EIOPA a de nouveau contacté le NBS et, constatant qu'il n'avait pas pris les mesures recommandées, a déclaré le NBS « non conforme » et lui a demandé de prendre les mesures de surveillance requises.
Le 16 mai 2022, l'AEAPP a émis une nouvelle recommandation à l'attention de la NBS, lui demandant de « déterminer si elle a effectivement épuisé la liste des options de surveillance proportionnées possibles » et lui a donné 45 jours pour agir conformément à la position de l'AEAPP. L'AEAPP a clairement indiqué que les mesures prises devraient « aboutir soit à un rétablissement structurel et durable de toutes les infractions, soit, si cela est approprié ou obligatoire, au retrait de l'agrément de l'entreprise ». Pour accroître la pression sur la NBS, l'AEAPP a demandé à la Commission européenne d'intervenir.
En septembre 2022, la Commission a adopté un avis formel sur l’affaire. Elle a conclu que les éléments recueillis par l’EIOPA dans cette affaire indiquaient que la compagnie d’assurance n’avait pas respecté les règles Solvabilité II au cours des dernières années. Tout en notant que NBS avait annoncé « une stratégie de surveillance intégrée et lancé plusieurs actions de surveillance » à l’encontre de la compagnie d’assurance, la Commission a déclaré que NBS devait aller plus loin.
Peu de temps après que la CE a rendu son avis formel, NBS a annoncé qu'elle révoquerait la licence de Novis. La société s'est opposée. Le 1er juin 2023, après sept mois de longues querelles internes, NBS a annoncé qu'elle retirait à NOVIS l'autorisation de vendre des assurances vie. Une semaine plus tard, NBS a demandé au tribunal de commerce de nommer un liquidateur et d'entamer une procédure de liquidation contre NOVIS.
La société a demandé au tribunal administratif de réexaminer la décision du NBS, arguant qu'elle était entachée d'erreurs, ignorait les preuves présentées, était fondée sur une évaluation erronée des faits et une application incorrecte de la loi.
Dix-huit mois se sont écoulés depuis qu'aucun liquidateur n'a été désigné. La Cour de commerce et la Cour d'appel ont décidé de suspendre la procédure de liquidation jusqu'à ce que le Tribunal administratif slovaque statue sur la légalité de la décision d'octroi de la licence à NBS.
Doubles standards
La manière dont la Commission et l'EIOPA considèrent le rôle de la NBS est très différente de l'approche adoptée par les deux parties dans une affaire impliquant l'Autorité de surveillance financière roumaine, l'ASF, et la filiale roumaine du groupe d'assurance Euroins (EIG), basé en Bulgarie, l'un des plus grands groupes d'assurance indépendants d'Europe centrale et orientale.
En mars 2023, dans des circonstances très douteuses, ASF a retiré la licence d'Euroins Roumanie en invoquant un manquement aux exigences minimales de capital de l'entreprise. Moins de quatre ans auparavant, ASF avait fait pression sur Euroins pour qu'elle rachète le plus grand fournisseur d'assurance automobile de Roumanie, qui était en difficulté.
Les allégations concernant la position d'Euroins ont été vivement contestées. La Commission bulgare de surveillance financière, la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) et le GIE ont contesté la position prise par ASF. La BERD a fait valoir que si l'une des déficiences alléguées par ASF existait, elle pourrait être corrigée. Tout cela est tombé dans l'oreille d'un sourd.Cliquez ici. ]
Lorsque les députés européens ont exprimé leurs inquiétudes au sujet de l’ASF, ont demandé des éclaircissements sur l’approche adoptée par l’EIOPA, ont cherché à accéder aux documents qui ont guidé ses actions ou ont cherché à faire vérifier l’exactitude de ces documents de manière indépendante, la Commission européenne a estimé que « la surveillance quotidienne (d’une opération d’assurance) relève de la compétence et de la responsabilité exclusives des autorités nationales de surveillance ».
Les positions adoptées par la Commission et l'AEAPP à l'égard des régulateurs nationaux dans les affaires Euroins et NOVIS étaient diamétralement opposées. La position adoptée par le régulateur roumain était considérée comme sacrosainte. Une norme différente a été appliquée au régulateur slovaque.
La manière dont ce double standard peut être expliqué en ferait un sujet intéressant pour les questions parlementaires du nouveau Parlement.
Secret
Bien que l’approche adoptée par l’AEAPP et la Commission dans les deux cas diverge sur le rôle des autorités nationales compétentes, leur position sur la transparence est identique dans les deux cas.
Dans les deux cas, l'AEAPP a refusé aux parties concernées l'accès aux informations. Dans l'affaire Euroins, elle a caché des informations au Parlement européen et n'a même pas communiqué à la Commission européenne un rapport qu'elle avait préparé.
Lorsque NOVIS a cherché à avoir accès aux documents de l'EIOPA relatifs à son dossier, elle s'est heurtée à un mur. L'EIOPA a reconnu qu'elle disposait de neuf documents pertinents pour l'affaire, mais a refusé de les lui communiquer, invoquant la nécessité de protéger d'éventuelles actions en justice, de protéger les audits/enquêtes et de protéger ses propres procédures de prise de décision.
NOVIS a fait appel de cette décision auprès de la Commission de recours des autorités européennes de surveillance. La Commission a estimé que le refus général de l'AEAPP d'autoriser l'accès aux documents était inacceptable et a demandé à l'AEAPP de prendre une décision modifiée.
À la suite de la décision de la commission de recours, l'AEAPP n'a publié qu'un seul document dont plus de 80 % du texte avait été expurgé, une réponse pleine d'orgueil qui ne resterait probablement pas impunie si elle devait se produire dans un État membre.
Compétence
L'évaluation des performances d'une compagnie d'assurance est par nature complexe. Des hypothèses doivent être formulées sur des questions clés. Il est essentiel que ces hypothèses soient bien fondées, sinon le vieil adage « les déchets qui entrent sont des déchets qui sortent » s'applique.
Deux éléments spécifiques de l'analyse de l'EIOPA dans l'affaire NOVIS soulèvent des questions : l'hypothèse qu'elle a utilisée concernant le taux d'annulation annuel futur des contrats d'assurance de la société et son hypothèse concernant les coûts annuels de gestion des contrats d'assurance existants de la société. Ces deux éléments ont été vigoureusement contestés et se sont révélés fondamentalement erronés.
Dans l'analyse, l'EIOPA a inclus un taux d'annulation futur exceptionnellement élevé de contrats d'assurance : elle a présumé que le taux d'annulation des contrats des 4th À partir de maintenant, le taux devrait être supérieur à 20 % par an, un chiffre qui n’a aucun sens.
Lorsque cette question a été soulevée auprès de la NBS, celle-ci a déclaré dans un document que le taux d'annulation avait été fourni par l'Institut italien de surveillance des assurances. Par la suite, la NBS a admis que le régulateur italien n'avait jamais fourni de données de marché. L'EIOPA a choisi d'ignorer cette clarification et a continué à s'appuyer sur le chiffre de 20 % dans sa réclamation selon laquelle NOVIS ne remplissait pas son exigence minimale de capital (MCR).
La deuxième hypothèse discutable de l'analyse de l'AEAPP concerne le coût annuel de gestion des contrats existants. L'AEAPP a fondé son analyse sur l'hypothèse selon laquelle le coût annuel futur imputable à chacun des contrats de l'entreprise slovaque s'élèverait à environ 300 euros.
Sur la base d'une étude de référence de 2021, Market Consistent Market-Consistent Expenses in European Life Insurance préparée par le cabinet actuariel Milliman, un chiffre plus crédible pour l'avenir annuel du service des contrats existants serait de 70 € ou moins.
La combinaison de deux hypothèses extrêmes dans les calculs de l'EIOPA porte fondamentalement atteinte à son analyse et, par extension, porte atteinte à l'avis formel que la Commission a adressé au NBS en septembre 2022.
Reflétant l'obstination démontrée dans l'affaire Euroins, ni l'EIOPA ni la Commission, qui a essentiellement été « dirigée et dirigée » par elle, n'ont tenté de vérifier les données de manière indépendante.
Cela n’inspire pas confiance à l’AEAPP et, comme suggéré au début, soulève des questions quant à l’aptitude de l’AEAPP à remplir le rôle renforcé envisagé pour elle dans les amendements proposés à la directive Solvabilité II.
Renforcer le rôle de l'AEAPP tout en ignorant ses lacunes
En janvier 2024, le Parlement européen et le Conseil sont parvenus à un accord sur une série d’amendements à la directive Solvabilité II. Les modifications proposées ont été approuvées par le Parlement en avril. Il est prévu que les modifications soient mises en œuvre au cours du premier semestre 2026.
Les nouvelles exigences comprendront des dispositions relatives à la supervision des « activités (d’assurance) transfrontalières importantes ».
Les activités transfrontalières significatives sont définies comme des activités d'assurance ou de réassurance exercées en vertu de la liberté d'établissement ou de la libre prestation de services par une entreprise, lorsque le total annuel des recettes brutes de primes émises dépasse 15 millions d'euros, ce qui n'est pas un chiffre énorme, ou lorsque les activités exercées sont considérées par l'autorité de contrôle de l'État membre dans lequel les services sont vendus comme étant pertinentes pour son marché intérieur.
Ces propositions s’inscrivent dans le droit fil des ambitions de l’AEAPP d’élargir son rôle en matière d’activités d’assurance transfrontalières.
Les représentants du secteur des assurances ont sans surprise tiré la sonnette d’alarme concernant les changements proposés. Ils y voient un obstacle supplémentaire aux activités transfrontalières et une limitation de la liberté de prestation de services, une liberté inscrite dans les traités fondateurs. Ils soulignent l’accent mis sur le contrôle plutôt que sur l’intégration du marché de l’assurance de l’UE, la fragmentation du système réglementaire et les conséquences d’une charge réglementaire supplémentaire pour les assureurs de l’UE.
Le manque de transparence et l’aversion manifestes pour le contrôle démocratique qui caractérisent les opérations de l’AEAPP devraient être ajoutés à la liste des préoccupations concernant les changements en cours.
Dans leur empressement à doter l'Autorité de contrôle des changes d'un pouvoir de contrôle supplémentaire, il est inquiétant que les législateurs européens aient choisi d'ignorer les manquements de l'AEAPP en matière de transparence et de responsabilité. Ce problème de contrôle doit être résolu.
Dick Roche est un ancien ministre irlandais des Affaires européennes et ancien ministre de l’Environnement.
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