Il est temps d’examiner la prise de pouvoir de l’AEAPP 

L'Autorité européenne des assurances et des pensions (AEAPP) a été créée pour promouvoir la stabilité financière sur les marchés de l'assurance et des pensions, soutenir la coordination entre les autorités réglementaires nationales, garantir l'application cohérente des lois de l'UE et protéger les droits des assurés, des adhérents aux régimes de retraite et des bénéficiaires..

L’EIOPA se décrit comme « un organe consultatif auprès de la Commission, du Parlement et du Conseil ». 

La surveillance quotidienne du secteur des assurances dans les États membres de l'UE relève de la compétence et de la responsabilité exclusives des autorités nationales compétentes (ANC). Les ANC sont désignées par chaque État membre en vertu de la législation nationale. 

L’AEAPP a clairement exprimé son ambition de changer cette situation. Elle a plaidé en faveur d’une concentration accrue des pouvoirs au niveau européen. 

Dans les mois à venir, alors que les États membres prendront les dispositions nécessaires pour mettre en œuvre les accords conclus dans le cadre de la révision de Solvabilité II, les parlements nationaux auront l'occasion d'évaluer les ambitions et les performances de l'AEAPP. Il ne faut pas laisser passer cette occasion. écrit Dick Roche.

L'ambition de l'AEAPP de contrôler l'application d'un droit issu du traité de l'UE

Les dispositions relatives au droit d'établissement et à la libre prestation de services contenues dans les traités de l'UE sont essentielles pour la mobilité des entreprises et des professionnels au sein de l'UE. Elles constituent le fondement des ventes d'assurances transfrontalières, un secteur du secteur de l'assurance que l'AEAPP est déterminée à placer sous un contrôle plus centralisé. Cette question a fait l'objet d'une attention particulière de la présidente actuelle de l'AEAPP, Petra Hielkema.

 Dans une longue interview en octobre 2023, Hielkema a affirmé que davantage de pouvoirs étaient nécessaires « au niveau européen » pour contrôler la manière dont la liberté de prestation de services est exercée au sein du secteur des assurances afin de garantir la protection appropriée des citoyens européens.

Dans la même interview, Mme Hielkema a reconnu qu’il n’y avait « aucun problème » dans la plupart des services transfrontaliers et que « dans les cas où des problèmes de surveillance se posent, la coopération entre les autorités de surveillance avec le soutien de l’AEAPP nous permet souvent d’atténuer et de résoudre ces problèmes », ajoutant que « dans les rares cas où les problèmes ne peuvent pas être résolus et où l’AEAPP estime que les autorités nationales de surveillance doivent faire davantage, nous disposons d’outils juridiques supplémentaires que nous pouvons déployer avec le soutien de nos membres. Dans la plupart des cas, cela nous a permis de résoudre les problèmes, mais malheureusement pas dans tous ».

Un mois plus tard, s’exprimant lors d’une conférence de l’EIOPA, la présidente a suggéré que la décision des groupes d’assurance européens de procéder à des ventes transfrontalières signifiait que l’EIOPA devait pouvoir intervenir lorsque « les superviseurs nationaux ne peuvent ou ne veulent pas mettre fin aux préjudices causés aux consommateurs ». Dans de tels cas, a-t-elle déclaré, l’EIOPA « doit avoir une capacité de contrôle suffisante pour empêcher les consommateurs de subir des préjudices ». au moins les mêmes pouvoirs que les superviseurs nationaux. »

Cet appel a été réitéré dans un discours prononcé par Mme Hielkema en novembre 2024. Il apparaît à nouveau dans le rapport 2023 de l'AEAPP sur les activités de surveillance. Publié en avril 2024, il affirme que « les pouvoirs et outils juridiques existants à la disposition de l'AEAPP n'ont pas été suffisants pour traiter certains problèmes de manière efficace et opportune ».

Un aspect frappant des multiples appels visant à donner à l’EIOPA « au moins » les mêmes pouvoirs que les ANC concernant les ventes d’assurance transfrontalières est l’incapacité à produire des preuves à l’appui de ce changement radical de pouvoir.

L'AEAPP n'a pas publié de données probantes sur l'ampleur du « problème » des ventes transfrontalières qui doit être résolu. Elle n'a pas non plus identifié ou quantifié le nombre d'ANC non coopératives.

L'EIOPA s'oppose aux contrats de réassurance en quote-part

 L’AEAPP n’est pas le seul domaine dans lequel elle souhaite repousser les limites. Elle s’intéresse également aux contrats de réassurance en quote-part, largement utilisés et considérés dans le secteur de l’assurance comme un outil simple à utiliser et efficace de gestion des risques et du capital. Dans ce qui est présenté comme une nouvelle approche prudentielle, l’AEAPP s’oriente vers l’interdiction réglementaire progressive des contrats de réassurance en quote-part. Cette démarche est prise au cas par cas, sans consultation publique et avec peu ou pas d’engagement des parties prenantes.

Si l'impact de la campagne de l'AEAPP contre l'assurance transfrontalière sera particulièrement ressenti dans les États membres où les activités transfrontalières sont nombreuses, comme l'Irlande, le Luxembourg et Malte, l'impact de la limitation de la réassurance en quote-part sera généralisé. Les assureurs de toute l'UE seront contraints de se battre pour trouver des milliards d'euros afin de remplacer les contrats en quote-part. Cela pourrait également entraîner des difficultés de capital et de marché pour le secteur et entraîner une perte potentiellement importante de capacité de souscription dans les branches d'activité sociales telles que l'assurance automobile. 

Limiter la réassurance en quote-part entraînera inévitablement des hausses de primes qui entraîneront une hausse du coût de la vie et une inflation. Cela portera atteinte à la libre circulation des services financiers, limitera la concurrence et portera atteinte à la compétitivité des opérateurs de l’UE par rapport à leurs concurrents internationaux. Les répercussions plus larges comprendront une concurrence accrue pour les capitaux dont le secteur de l’assurance aura besoin pour relever les défis futurs tels que le changement climatique.

Capacité, compétence et responsabilité

L'AEAPP est une petite agence qui compte environ 200 employés. Changer son mandat en lui confiant la responsabilité de contrôler les activités d'assurance transfrontalières ou en élargissant son implication dans les pratiques sectorielles telles que l'assurance en quote-part nécessitera une mise à l'échelle considérable. 

Il existe cependant des questions plus importantes que la taille de l'EIOPA : des questions sur sa compétence, son jugement et ses performances. Si l'EIOPA produit un flux constant de publications, dont la plupart sont plutôt auto-satisfaites, très peu de ces publications fournissent matière à une évaluation qualitative complète de ses performances.

Un cas cité dans le rapport 2023 de l'EIOPA sur les activités de surveillance donne un aperçu de la façon dont l'EIOPA se perçoit elle-même et de son comportement.

Le rapport fait référence à une « évaluation technique indépendante de la valorisation des provisions techniques (brute et nette de réassurance) pour la responsabilité civile automobile ». Cette évaluation est présentée comme l'une des « étapes publiques clés » de l'EIOPA pour 2023. 

Le rapport en question a été réalisé par l'EIOPA en mars 2023 en circonstances hautement controversées. Il n'a pas été publié. L'accès à ce rapport a été refusé aux membres du Parlement européen. Les questions parlementaires posées à ce sujet pendant de nombreux mois ont été écartées ou ont reçu des réponses dérisoires. Malgré les efforts de l'EIOPA pour entourer le rapport d'un voile de confidentialité, une conclusion clé a été révélée, apparemment par accident par la commission de recours des autorités européennes de surveillance. Celle-ci a montré que, selon les calculs de l'EIOPA, la société examinée présentait un déficit de la meilleure estimation nette pour l'activité MTPL au 30 septembre 2022 compris entre 550 et 581 millions d'euros.

L'opinion de l'AEAPP sur la situation financière de l'entreprise ne concorde pas avec celle de l'ANC « d'origine » du groupe d'assurance dont la filiale était au centre de l'affaire. Elle est en contradiction flagrante avec les opinions exprimées par la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD). Elle est en contradiction avec les chiffres d'une série de rapports publiés au cours des trois années précédant l'intervention de l'AEAPP par l'ANC « d'accueil » au centre du litige et diffère radicalement des chiffres publiés seulement six semaines plus tôt par cette même ANC qui faisait état de déficits respectifs de 400 et 320 millions d'euros.

Une étude indépendante commandée par la BERD à l'un des principaux cabinets de conseil actuariel au monde et finalisée quelques jours après la publication du rapport de l'EIOPA, a conclu que la société en question était solvable et ne présentait aucun déficit de capital.

Ni l'EIOPA ni la Commission européenne, qui a « assuré la couverture » de l'affaire lorsque les députés ont cherché à obtenir des réponses sur cette affaire, n'ont fait le moindre effort pour concilier les différentes conclusions.

Étant donné que l'AEAPP n'a pas publié le rapport en question et n'a fourni aucune information sur les données qu'elle a utilisées dans son analyse, il est impossible de concilier la divergence considérable entre les opinions négatives de l'AEAPP et les opinions positives de la BERD, de la NCA des foyers de groupe ou de l'analyse du consultant indépendant. Il semble toutefois improbable que l'AEAPP ait « fait les bons calculs » alors que tout le monde avait tort.

Une opportunité trop belle pour la manquer

Le Parlement européen a approuvé le texte final de la révision de Solvabilité II en octobre 2024, et le Conseil a donné son approbation finale peu de temps après. Cette révision, qui durera quatre ans, a été mise en place pour garantir que le cadre réglementaire de l'UE soit solide et adapté à ses objectifs, pour favoriser un marché de l'assurance plus compétitif et innovant et pour faire face aux éventuelles conséquences imprévues de la directive initiale.

Pour établir le programme du processus de révision, la Commission européenne s'est, selon ses propres termes, « largement appuyée sur les conseils techniques fournis par l'AEAPP ». Le rôle et le fonctionnement de l'AEAPP ont fait partie du processus de révision de Solvabilité II. Les ressources, l'expertise et les structures de gouvernance de l'AEAPP ont été examinées. Le renforcement de l'autorité de l'AEAPP, l'amélioration de sa capacité de surveillance et le maintien d'une « gouvernance interne solide » ont tous été évoqués dans le cadre de la révision. La transparence a également été évoquée, bien que de manière passagère. Rien n'indique cependant que la question du manque de responsabilité démocratique ou du secret malsain qui a caractérisé l'affaire que l'AEAPP a qualifiée d'« étape publique clé » ait été prise en considération.

La mise en œuvre complète des changements convenus dans le cadre du processus de révision de Solvabilité II est attendue avant la fin de 2026 ou le début de 2027. Dans les mois à venir, les États membres doivent élaborer les mesures nécessaires à la mise en œuvre des changements convenus dans le cadre de la révision. Cela offrira aux députés nationaux de l'UE l'occasion de remettre en question le déficit démocratique démontré lors de la dernière législature européenne, lorsque les efforts visant à enquêter sur les faits concernant l'AEAPP ont été contrariés, et peut-être d'obtenir les réponses qui ont été refusées aux députés européens. L'occasion est trop belle pour que les parlementaires la ratent.

Dick Roche est un ancien ministre irlandais des Affaires européennes et ancien ministre de l’Environnement, du Patrimoine et des Collectivités locales.

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