Bruxelles prépare une refonte en profondeur de sa politique en matière de nicotine alors que les positions se radicalisent.

Une évaluation par la Commission européenne des versions existantes de la directive européenne sur les produits du tabac (DPT) et de La directive sur la publicité du tabac (TAD), publiée la semaine dernière, donne un aperçu des prochaines étapes de la réglementation du tabac et de la nicotine.

Les directives TPD et TAD datent respectivement de 2014 et 2003 et visaient principalement les cigarettes traditionnelles. Or, depuis, de nouveaux produits tels que les cigarettes électroniques, le tabac chauffé et les sachets de nicotine sont apparus sur le marché de l'UE. Ces nouveaux produits ne sont pas suffisamment couverts par le cadre réglementaire actuel.

L'Union européenne prépare discrètement le terrain pour l'une des réformes les plus importantes en matière de santé publique et de réglementation depuis plus de dix ans. Un changement qui va au-delà de la lutte antitabac traditionnelle pour instaurer une réglementation complète du marché de la nicotine.

Les récents développements, tels que l'évaluation par la Commission européenne de son cadre de lutte antitabac, le communiqué de presse qui l'accompagne et les réactions émergentes de l'industrie, signalent ensemble un tournant décisif dans la politique de l'UE.

Au cœur de cette transition se trouve un constat alarmant : si l'Europe a réussi à réduire le tabagisme, elle est désormais confrontée à un nouveau défi en constante évolution.: l'essor des produits alternatifs à la nicotine.

Du contrôle du tabac à la réglementation de la nicotine

L’évaluation très attendue par la Commission de la directive sur les produits du tabac (DPT) et de la directive sur la publicité des produits du tabac (DPT) conclut que la législation en vigueur a été globalement efficace. Le taux de tabagisme dans l’UE a diminué, passant d’environ 28 % en 2012 à 24 % en 2023, ce qui constitue une avancée notable en matière de santé publique.

Cependant, cette réussite comporte une mise en garde.

Au cours de la même période, le marché des nouveaux produits nicotiniques — notamment les cigarettes électroniques, le tabac chauffé et les sachets de nicotine — a connu une expansion spectaculaire. Selon des études récentes, le marché européen de la cigarette électronique a, à lui seul, progressé de plus de 450 % en valeur depuis 2012.

Ces produits, largement absents lors de l'élaboration de la législation actuelle, sont désormais au cœur du débat politique.

Le message de la Commission est clair : le cadre réglementaire n'est plus pleinement adapté à son objectif.

Un récit de santé en évolution

Le changement le plus important n'est peut-être pas d'ordre réglementaire, mais conceptuel.

Pendant des années, les produits de nicotine alternatifs ont souvent été présentés — notamment par l'industrie — comme des outils de réduction des risques, offrant aux fumeurs une alternative moins dangereuse aux cigarettes combustibles.

Cette vision des choses est aujourd'hui remise en question.

L'évaluation de la Commission, étayée par des rapports récents, met en lumière des preuves de plus en plus nombreuses liant les nouveaux produits à des problèmes cardiovasculaires et respiratoires, ainsi qu'à des risques potentiels pendant la grossesse. L'inquiétude grandit également quant aux substances cancérigènes présentes dans certains produits de vapotage.

Plus important encore, les décideurs politiques s'intéressent de plus en plus à la dépendance elle-même, et non plus seulement au tabagisme.

Les autorités ont averti que l’Europe risque de remplacer le déclin de la consommation de cigarettes par « une nouvelle épidémie de dépendance à la nicotine », en particulier chez les jeunes consommateurs.

Cela marque un changement fondamental : l’objectif politique n’est plus simplement de réduire le tabagisme, mais de limiter plus largement la dépendance à la nicotine.

L'attention portée au marché noir est limitée

Selon Stefano Betti, consultant principal auprès des Nations Unies et chercheur associé à l'Institut international d'études stratégiques (IISS), le rapport d'évaluation constitue une contribution importante, mais il ne reflète pas pleinement la complexité du marché actuel du tabac et de la nicotine dans l'Union européenne.

Le fait que cette étude se concentre principalement sur les ventes légales et les données de prévalence signifie que l'ampleur de la consommation illicite reçoit une attention relativement limitée, malgré les preuves disponibles suggérant qu'environ une cigarette sur dix est illicite, qu'une grande proportion de produits de vapotage transitent par des circuits non réglementés et que, sur certains marchés, les sachets de nicotine illégaux peuvent représenter la quasi-totalité de la consommation, a-t-il déclaré.

Cela paraît difficilement conciliable avec les préoccupations exprimées à maintes reprises par Europol, le Conseil « Justice et Affaires intérieures » et la Cour des comptes européenne, a-t-il ajouté.

La faille numérique

Si la lutte antitabac traditionnelle se concentrait sur l'emballage, l'étiquetage et l'interdiction de la publicité, la prochaine étape se déroulera probablement en ligne.

La Commission a identifié les plateformes de médias sociaux, notamment TikTok, Instagram, YouTube et X (anciennement Twitter), comme des vecteurs clés pour la promotion de nouveaux produits nicotiniques, souvent par l’intermédiaire d’influenceurs ciblant un public plus jeune.

La législation actuelle, conçue à une époque pré-numérique, peine à prendre en compte ces canaux.

Ce vide réglementaire devrait être au cœur des réformes à venir, ce qui pourrait amener l'UE à s'impliquer davantage dans la gouvernance des plateformes numériques et des ventes en ligne transfrontalières.

L'industrie et les producteurs de tabac résistent

Cette évolution de la position a déclenché une réaction prévisible de la part de l'industrie du tabac.

Philip Morris International (PMI), l'un des plus grands acteurs du secteur, a pris connaissance de l'évaluation de la Commission, mais a exhorté les décideurs politiques à adopter ce qu'elle décrit comme une « approche inclusive et fondée sur des preuves ».

« Nous sommes convaincus que des approches inclusives et fondées sur des données probantes sont essentielles pour impulser des progrès réglementaires significatifs et efficaces et favoriser une Europe compétitive et axée sur l'innovation. Alors que l'UE réfléchit à l'avenir de la réglementation du tabac, il est primordial que les politiques reflètent l'ensemble des données scientifiques et les points de vue d'un large éventail d'acteurs, notamment les organisations d'experts, l'écosystème du secteur privé et les consommateurs », a déclaré PMI à EU Reporter, ajoutant que la santé publique pourrait bénéficier d'incitations à adopter des alternatives sans fumée de meilleure qualité.

L'ensemble du secteur a fait part de préoccupations similaires.

Nathalie Darge, secrétaire générale de Tobacco Europe, a déclaré que l'évaluation était censée être « un examen honnête et fondé sur des preuves de ce qui fonctionne et de ce qui ne fonctionne pas », mais a affirmé que « cette occasion a été complètement manquée ».

Des groupes de défense des consommateurs et des producteurs de tabac sont également entrés dans le débat.

L’Alliance mondiale des vapoteurs a critiqué cette évaluation, la jugeant « complaisante et partiale », et a averti que l’UE risquait de compromettre la réduction des risques en traitant les alternatives moins nocives de manière trop similaire aux cigarettes. Elle soutient que le vapotage et les autres produits non combustibles peuvent jouer un rôle important pour aider les fumeurs à arrêter.

Gennarino Masiello, président d'Unitab EU, l'Union européenne des producteurs de tabac, a déclaré que les politiques sectorielles qui ne respectent pas les principes d'une meilleure régulation, en analysant soigneusement l'ensemble des impacts économiques et sociaux, risquent d'obtenir l'effet inverse de celui escompté, créant ainsi un désavantage concurrentiel pour les producteurs de l'UE. À terme, cela favorisera les importations de tabac brut en provenance de pays tiers, alimentera les marchés illicites de produits finis, découragera les investissements et fragilisera l'emploi, nuisant ainsi aux économies locales, a-t-il affirmé.

Les autorités de santé publique réclament une action plus rapide

Les organisations de santé publique et de lutte contre le cancer exhortent toutefois la Commission à aller plus loin et plus vite.

Le partenariat pour un monde sans fumée a salué cette évaluation, la jugeant « attendue depuis longtemps », et a appelé à ce qu’il n’y ait « plus de retards » dans la mise à jour de la législation européenne.

Parallèlement, Wolfgang Fecke, directeur exécutif de l'Association des ligues européennes contre le cancer, a lancé un avertissement sans équivoque : « La réglementation européenne en matière de tabac est devenue inadaptée. Sans une réforme ambitieuse, nous risquons de perdre toute une génération de jeunes à cause de la dépendance et des maladies liées au tabagisme, notamment le cancer. »

Un fossé politique qui se creuse

Le conflit entre ces perspectives s'annonce comme le principal débat réglementaire à Bruxelles.

D’un côté, les défenseurs de la santé publique et un nombre croissant de décideurs politiques plaident pour des contrôles plus stricts, citant la consommation chez les jeunes, les risques de dépendance et les nouvelles données sanitaires.

D'autre part, les acteurs du secteur promeuvent la réduction des risques, l'innovation et le choix du consommateur.

Les États membres sont eux-mêmes divisés. Des pays comme la France, la Belgique et les Pays-Bas militent pour des mesures plus strictes, tandis que d'autres, comme l'Italie et la Grèce, se montrent plus prudents. La Suède fait figure d'exception, défendant son usage traditionnel du snus.

Cette divergence garantit que le chemin vers la réforme sera politiquement complexe.

Que ce passe t-il après

La Commission devrait proposer des révisions de la directive sur les transferts de technologie (DTT) et de la directive sur les transferts de technologie (DTT) d'ici fin 2026. Contrairement à certains domaines de l'élaboration des politiques de l'UE, les changements ne nécessiteront qu'une majorité qualifiée, ce qui rend une réforme très probable, même si sa forme finale reste incertaine.

Ce qui est clair, c'est que le champ d'application de la réglementation s'élargit.

Les futures réglementations de l'UE devraient englober non seulement les produits du tabac traditionnels, mais aussi l'ensemble des systèmes d'administration de nicotine, ainsi que des contrôles plus stricts sur le marketing, notamment dans l'espace numérique.

Un moment décisif

Pris ensemble, l'évaluation de la Commission, son discours politique et les réponses de l'industrie révèlent une transformation fondamentale en cours.

L’UE ne se contente plus de lutter contre le tabagisme. Elle se prépare à réglementer la nicotine elle-même, à travers les produits, les plateformes et les frontières.

La manière dont cet équilibre sera trouvé entre protection de la santé publique, réduction des risques, innovation du marché et compromis politiques façonnera l'approche de l'Europe en matière de tabac et de nicotine pour la prochaine décennie et au-delà.

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