Pourquoi l'Europe n'a-t-elle pas de position commune sur le tabac et la nicotine ?

L'Europe arrive à la COP11 divisée et sur la défensive, alors que l'emploi, l'industrie et les économies régionales sont en jeu.    

L'UE ne pourra pas participer au vote lors de la 11e Conférence des Parties (COP11) de l'Organisation mondiale de la Santé, dans le cadre de la Convention-cadre de l'OMS pour la lutte antitabac (CCLAT), qui s'ouvre aujourd'hui à Genève. Cette absence de participation est due à l'incapacité des pays de l'UE à parvenir à une position commune. Malgré de nombreuses tentatives avant la CCLAT, la présidence danoise du Conseil de l'UE n'est pas parvenue à concilier les positions divergentes des États membres. Un mandat européen fragmenté, la crainte d'un choc économique et un fossé grandissant entre l'idéalisme en matière de politique de santé et les réalités industrielles caractérisent l'ouverture des négociations.

Alors que la Conférence s'ouvre aujourd'hui à Genève, l'Union européenne se présente non pas comme un acteur mondial unifié, mais comme un bloc profondément divisé, prudent et politiquement contraint. Certains États membres souhaitent que l'UE joue un rôle de premier plan dans la lutte antitabac, tandis que d'autres hésitent davantage à aller au-delà des engagements actuels. De nombreux pays d'Europe du Sud et de l'Est, ainsi que la Suède, critiquent la proposition de l'UE d'augmenter les taxes sur le tabac et les produits nicotinés. Ils estiment que cette proposition n'est pas fondée sur des données scientifiques, car elle ne fait pas suffisamment de distinction entre les différents produits ou contextes de consommation.

Pendant des mois, la présidence danoise s'est efforcée d'élaborer un mandat de négociation européen solide, conforme aux orientations de plus en plus restrictives du Secrétariat de l'OMS sur le tabac et la nicotine. Cependant, les États membres ne parvenaient pas à s'entendre sur une position commune sans risquer des dommages économiques considérables et provoquer une fronde ouverte des gouvernements nationaux dont les industries nationales seraient les plus exposées aux pertes.

Le Comité des représentants permanents des États membres auprès de l'UE (COREPER) a approuvé vendredi dernier le texte de compromis proposé par la présidence danoise sur la position de l'UE. Il en résulte une position minimaliste, défensive et extrêmement fragile de l'UE, qui élude toutes les questions controversées, évite de s'engager sur des pistes fiscales ou réglementaires et reflète un profond malaise au sein de l'Union quant aux conséquences socio-économiques d'une approche maximaliste du contrôle de la nicotine.

Le moteur économique silencieux de l'Europe : des dizaines de milliers d'emplois en jeu

La préservation des emplois, des capacités industrielles et des systèmes économiques axés sur l'exportation et liés aux produits de la nicotine est primordiale pour un nombre considérable d'États membres.

De vives inquiétudes subsistent quant à l'impact négatif des taxes élevées sur les travailleurs de ce secteur, notamment ceux des entreprises produisant des biens soumis à des régimes fiscaux excessifs, ainsi que sur les petites et moyennes entreprises (PME) concernées. Les entrepreneurs préviennent que ces taxes supplémentaires pourraient entraîner une hausse des prix à la consommation et nuire à leur compétitivité, risquant ainsi de provoquer un chômage massif.

Dans toute l'UE, le secteur soutient des dizaines de milliers d'emplois qualifiés et stables. L'industrie du tabac et des produits nicotinés est un employeur majeur en Europe, un exportateur important et l'un des plus gros contribuables. Elle soutient l'ensemble de la chaîne de valeur, de l'agriculture à la distribution, en passant par les PME. Ces PME sont présentes dans l'importation, le commerce de gros, la distribution et, dans une moindre mesure, la fabrication et la transformation. Des centaines de milliers de petits détaillants – dont beaucoup sont des micro-entreprises – et un nombre important de petites exploitations de tabac (environ 15 000) subiraient également les répercussions économiques.

Les modifications réglementaires proposées par la Commission européenne pourraient affecter un grand nombre de petites entreprises, et pas seulement les grandes multinationales du tabac. Selon une analyse d'impact de la Commission publiée sur EUR-Lex, en 2023, le secteur du tabac, dans la catégorie « fabrication de produits du tabac », employait environ 41 000 personnes dans l'UE.

Une autre Évaluation d’impact de la Commission (2025) Concernant les PME de la filière tabac, on estime que 5 300 d’entre elles seront « directement impactées » par les modifications réglementaires proposées. Il s’agit notamment d’importateurs, de grossistes, de transporteurs et d’agriculteurs. L’évaluation estime qu’il existe entre 250 000 et 300 000 points de vente de produits du tabac dans l’UE. Nombre de ces commerces sont des micro-entreprises ou des petites entreprises, en particulier des boutiques spécialisées dans le tabac. Par ailleurs, l’étude d’impact indique que plus de 15 000 exploitations de tabac seraient indirectement affectées.

Bon nombre de ces entreprises sont situées dans des régions économiquement sensibles où le déclin industriel a déjà fait de lourdes conséquences :

• Italie Elle demeure l'un des plus importants centres européens de production de tabac chauffé et de sachets de nicotine, avec plusieurs usines dans les régions du nord et du centre employant des milliers de personnes.
• Pologne Elle abrite d'importantes lignes de production de cigarettes, de filtres, de sachets et de matériaux d'emballage, et soutient l'un des plus importants effectifs de fabrication de produits liés à la nicotine du continent.
• Roumanie, Grèce, Espagne et République tchèque ils possèdent également d'importantes installations industrielles, agricoles et de transformation liées à la nicotine et aux alternatives émergentes.

Dans plusieurs États membres, ces industries ne sont pas périphériques, elles sont employeurs d'ancrage, offrant aux travailleurs des contrats à long terme, des rôles techniques spécialisés et des revenus d'exportation qui alimentent directement les économies régionales.

Pourtant, le Secrétariat de l'OMS a manifesté pendant des années son désir de Des restrictions mondiales importantes sont imposées à tous les produits à base de nicotine., comprenant:

• Une fiscalité nettement plus élevée,
• limitations strictes sur les saveurs,
• restrictions quasi prohibitives en matière de vente au détail et de publicité,
• et des avertissements sévères ou des mesures similaires à celles imposées par les emballages neutres pour les alternatives de nouvelle génération.

Pour les pays abritant d'importantes usines, ces politiques ne se traduisent pas par des améliorations sanitaires, mais par des fermetures d'usines, des licenciements massifs et la disparition d'écosystèmes industriels entiers.

Un haut diplomate européen participant aux négociations COREPER de vendredi a déclaré sans ambages : « On ne peut pas simplement légiférer pour supprimer les moyens de subsistance des gens. Certains États membres perdraient des milliers d’emplois du jour au lendemain. » Cependant, malgré les risques économiques à court et moyen terme, les responsables politiques de certains pays européens font valoir que la réduction de la consommation de tabac entraîne une baisse des dépenses de santé et une diminution des années de vie perdues pour cause de maladie, ce qui accroît la productivité économique. De plus, ils estiment que les recettes fiscales peuvent être réinvesties dans la prévention ou le soutien socio-économique.

Unité ou réalisme socio-économique

La Commission a insisté sur le fait que l'UE devait soutenir un « langage fort et protecteur » lors de la COP11.

Mais lorsque les représentants des États membres ont débattu du mandat proposé au COREPER la semaine dernière, il est rapidement apparu clairement que :

1. Aucun accord n'a été trouvé sur la question de la fiscalité. Plusieurs délégations ont exigé la suppression pure et simple de tout langage fiscal, faisant remarquer que la réforme de la directive européenne sur les accises sur le tabac est toujours bloquée en raison d'oppositions internes.
2. Aucun accord n'a été trouvé concernant les nouveaux produits à base de nicotine. Un nombre croissant de gouvernements insistent sur le fait que les alternatives à la réduction des risques ne peuvent être réglementées de la même manière que les cigarettes sans entraîner des conséquences imprévues sur la santé publique.
3. Aucun accord n'a été trouvé sur les restrictions maximalistes. Les pays à forte activité industrielle ont refusé catégoriquement de soutenir les recommandations de l'OMS qui pourraient entraîner la fermeture de leurs usines.

Le mandat de négociation de l'UE a été progressivement vidé de sa substance jusqu'à ce qu'il en reste ce qu'un diplomate a décrit comme : « Le minimum nécessaire pour éviter un silence total. »

Une fracture croissante au sein de l'UE

Les négociations ont mis en lumière une faille qui traverse désormais le cœur même de l'élaboration des politiques de l'UE.
Trois groupes d'États membres se sont dégagés :

1. Le bloc de santé maximaliste

Mené par certains gouvernements nordiques et occidentaux et soutenu par des ONG bruxelloises bien connues, ce groupe prône un alignement strict sur la Convention-cadre de l'OMS pour la lutte antitabac (CCLAT), notamment par des contrôles fiscaux et réglementaires stricts sur toute la nicotine.

2. Le bloc pragmatique et socio-économique

Il s'agit principalement des États membres d'Europe centrale, orientale et méridionale, dont les industries nationales rendent les approches maximalistes économiquement non viables. Ces gouvernements exigent la prise en compte des risques liés à l'emploi, à l'industrie et au développement régional.

3. Le bloc de transition

Des pays expérimentent des stratégies de réduction des risques qui reconnaissent la différence entre les cigarettes et les produits alternatifs.

Ces trois visions ne sont pas toujours compatibles et la Commission, après des années de défense d'une ligne maximaliste, se trouve désormais confrontée à la réalité que les États membres ne sont plus d'accord entre eux ni avec l'OMS.

L'approche de l'OMS se heurte à la réalité industrielle et de consommation de l'Europe.

Le Secrétariat de la Convention-cadre de l'OMS pour la lutte antitabac soutient depuis longtemps que tous les produits à base de nicotine devraient être découragés par le biais de la taxation, d'interdictions de commercialisation et de limitations de conception.
Cependant, cette position est mal perçue par :

• baisse des taux de tabagisme dans toute l'UE ;
• la croissance rapide des alternatives de réduction des risques;
• les preuves que des charges fiscales élevées sur des produits plus sûrs peuvent inciter les consommateurs à revenir aux cigarettes;
• et la contribution économique incontestable des industries de fabrication de nicotine.

L’approche de l’OMS ne tient pas compte du fait que l’Europe n’est pas une région productrice de tabac en déclin, mais un centre majeur de fabrication de produits de nouvelle génération – une industrie qui emploie des dizaines de milliers de personnes et contribue à hauteur de milliards d’euros aux investissements et aux recettes d’exportation.

Un responsable roumain a fait cette déclaration à titre privé : « L’OMS a le luxe d’ignorer l’économie. Nous, non. »

L'UE confrontée à un test de crédibilité

L'industrie du tabac et des nouveaux produits nicotinés joue un rôle économique majeur dans l'UE-27. Elle contribue à l'économie de l'Union européenne en soutenant plus d'un million d'emplois tout au long de la chaîne de valeur. Cette industrie crée de la valeur, a un impact substantiel sur le PIB et génère d'importantes recettes publiques grâce aux droits d'accise et à la TVA.

L’UE et l’OMS devraient fonder leurs politiques sur des données plus complètes et des évaluations d’impact approfondies avant d’augmenter les droits d’accise. Il est important de combiner des outils politiques comme la fiscalité avec d’autres stratégies, telles que l’éducation et la reformulation des produits, plutôt que de les utiliser isolément.

La plupart des secteurs concernés ont connu des transformations importantes et réalisé des investissements substantiels au cours de la dernière décennie. Ils contribuent à la compétitivité, à l'innovation, à l'emploi et à l'économie de l'Europe. Un cadre et une réglementation pragmatiques, raisonnables et prévisibles en matière de taxes d'accise sont nécessaires.

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