Que peut-on faire si un seul gouvernement cherche à paralyser l'UE ?

Que se passerait-il si le gouvernement d'un État membre cherchait délibérément à bloquer ou à saboter l'Union ? Certains diront que nous sommes déjà dans un tel scénario, ou presque, mais la situation pourrait encore empirer, écrit Richard Corbett, ancien député européen travailliste britannique. (photo ci-dessous).  

Le droit de veto d'un seul gouvernement national peut être utilisé dans tous les domaines où les décisions de l'UE requièrent l'unanimité du Conseil, notamment en matière de politique étrangère et de sécurité, de finances de l'UE (ses ressources budgétaires, le cadre financier pluriannuel et tous les instruments d'emprunt), de plusieurs questions dans le domaine de la justice et de la coopération policière (y compris la coopération policière opérationnelle), d'adhésion de nouveaux États membres et de suspension d'un État membre qui devient une dictature ou viole les principes sur lesquels l'Union est fondée.

La situation géostratégique actuelle illustre de façon frappante ce problème. Si l'UE veut conserver toute crédibilité sur la scène internationale, elle ne peut se permettre une situation où même la publication d'une déclaration commune, sans parler de l'approbation d'une aide à l'Ukraine, est soumise au veto d'un seul membre du Conseil.

Jusqu’à présent, quatre principaux moyens de contourner l’unanimité ont été évoqués : les clauses passerelles, la coopération renforcée, la Coopération structurée permanente (CSP) et un traité complémentaire entre États volontaires.

Ils ont tous des limites et des vulnérabilités.

clauses de passerelle : La clause générale « passerelle »[1]et les six clauses spécifiques « passerelle »[2] Ces dispositions, applicables à certains domaines politiques, autorisent le Conseil européen (ou, dans certains cas, le Conseil des ministres) à substituer le vote à la majorité qualifiée au vote au sein du Conseil sur un sujet donné. Cependant, un seul gouvernement national peut opposer son veto à l'ensemble de ces décisions.

Coopération renforcée : Un groupe d'États membres souhaitant approfondir leur coopération peut le faire dans le cadre de l'UE. Le traité précise[3] Cette coopération doit être conforme aux objectifs de l'Union et ouverte à tous les États membres qui souhaitent y adhérer à tout moment. Elle est envisagée en dernier recours, lorsque le Conseil « a constaté que les objectifs de cette coopération ne peuvent être atteints dans un délai raisonnable par l'Union dans son ensemble, et à condition qu'au moins neuf États membres y participent ». Dans le cadre d'une coopération renforcée, tous les membres du Conseil peuvent participer aux délibérations, mais seuls les membres représentant les États membres participants peuvent voter. Au Parlement européen, les députés de tous les États membres peuvent voter. Les actes adoptés dans le cadre d'une coopération renforcée n'engagent que les États membres participants.

La coopération renforcée a été utilisée à quelques reprises.[4]  À au moins une reprise, les États membres qui avaient initialement déclenché la coopération renforcée ont ensuite été rejoints par un autre, après sa mise en place.[5]

Toute décision autorisant une coopération renforcée doit être adoptée par le Conseil par QMV avec le consentement du Parlement européen – sauf dans le domaine de la PESC, où une décision unanime est requise et où un seul gouvernement peut la bloquer.

Dans le cadre d'une coopération renforcée, les États membres concernés peuvent (bien que cela ne se soit jamais produit en pratique jusqu'à présent) convenir à l'unanimité de transférer entre eux les questions nécessitant l'unanimité dans le cadre de la QMV.[6]Mais ils ne peuvent même pas le faire pour des questions ayant des implications militaires ou de défense. 

Une coopération renforcée est préférable à l'impasse. Elle permet d'éviter la paralysie. Cette simple possibilité peut inciter les États membres à négocier un compromis plutôt que d'être mis à l'écart. Mais dans le domaine de la PESC, cela n'est possible qu'en cas d'accord unanime. Et c'est évidemment impossible lorsqu'il s'agit d'un État membre qui ne respecte plus l'état de droit, a fortiori pour le CFP ou l'adhésion de nouveaux États membres.

Coopération structurée permanente (CSP) : Le traité[7] Il est précisé que les États membres « dont les capacités militaires répondent à des critères plus élevés et qui ont pris des engagements plus contraignants les uns envers les autres dans ce domaine en vue des missions les plus exigeantes doivent établir une coopération structurée permanente dans le cadre de l’Union ». Cette coopération peut être mise en œuvre par le biais d’une procédure de vérification des capacités militaires (QMV), mais les décisions ultérieures prises dans ce cadre requièrent l’unanimité des États membres concernés.

Cela engendre une dynamique potentiellement contradictoire. Le recours au vote majoritaire (VMQ) pour établir la CSPD sur une question particulière permet d'éviter un droit de veto, mais les décisions ultérieures requièrent toujours l'unanimité des États membres. Ceci pourrait inciter des États membres réticents à y adhérer afin de pouvoir bloquer des décisions ultérieures. Dans ce cas, le Conseil peut adopter une décision, par VMQ, suspendant la participation de l'État membre concerné, mais seulement s'il peut démontrer que ce dernier « ne remplit plus les critères ou n'est plus en mesure de respecter ses engagements ».

La PESCO offre ainsi une certaine marge de manœuvre pour éviter les vetos dans le domaine de la défense, même si le processus est complexe.

Un traité séparé : Des groupes d'États membres peuvent conclure des traités entre eux, à condition qu'ils ne contredisent pas les traités de l'UE. Ces traités distincts peuvent même impliquer les institutions de l'UE et leur conférer des responsabilités.  

Ce fut le cas du traité de 2012 sur la stabilité, la coordination et la gouvernance dans l’Union économique et monétaire (parfois appelé « pacte budgétaire »). Ce traité distinct, signé à l’époque par tous les États membres sauf deux, visait à contourner le veto britannique. Il prévoyait un renforcement des engagements dans un domaine relevant déjà de la compétence de l’UE.

Cela pourrait-il être fait dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité ? Oui, pour les questions relevant strictement de la PESC, mais pas pour celles qui relèvent du droit de l’UE, comme les sanctions commerciales ou l’aide financière du budget de l’UE. Cela pourrait servir d’instrument pour adopter des positions communes en matière de politique étrangère et les traduire en actions concrètes sur le front de la sécurité et de la défense. En revanche, cela ne saurait être utile pour surmonter les vetos sur le CFP, l’élargissement de l’UE ou la gestion d’un État membre voyou qui instaure une dictature ou viole l’État de droit.

Le recours ultime

Malgré les possibilités offertes par les mécanismes décrits ci-dessus, l'UE resterait paralysée à plusieurs égards si un État membre agissait de manière totalement incontrôlée et cherchait délibérément à bloquer ou à saboter l'Union. Dans un tel scénario, l'UE serait confrontée à une crise existentielle, sans solution simple à mettre en œuvre.

Que pourrait-on faire ? Une solution radicale mais réalisable consisterait à rédiger un traité pour une nouvelle Union, avec des articles et une formulation identiques aux actuels, à l’exception des points à réformer, notamment le remplacement du droit de veto par le vote majoritaire (ou peut-être un vote majoritaire renforcé avec un seuil plus élevé, mais empêchant, par exemple, quatre États membres ou moins de bloquer l’Union). Ce traité comporterait une clause par laquelle l’Union prendrait en compte l’intégralité du droit de veto. acquis communautaire – toute la législation, les engagements, les accords, les jugements, etc. existants de l’ancien syndicat, et celui-ci serait prêt à réembaucher les anciens employés et mandataires de l'ancienne Union. Les États membres qui le souhaitent signeraient cet accord et annonceraient leur intention de quitter l'ancienne Union en invoquant l'article 50.

Il s'agit pour l'instant d'un scénario improbable, mais pas inconcevable si une situation survenait où un ou deux États membres bloqueraient des décisions, s'opposeraient à toute réforme, refuseraient de suivre les règles existantes de l'UE et continueraient à régresser en matière d'État de droit et de démocratie.

Le simple fait d'élaborer un tel traité inciterait les groupes minoritaires à faire des compromis plutôt que d'être exclus. Et, s'ils refusent de faire des compromis, poursuivre le processus sans eux pourrait leur permettre de rattraper leur retard par la suite. Après tout, ces deux scénarios se sont déjà produits dans l'histoire de l'intégration européenne.

En 1950, alors que le Conseil de l'Europe venait d'être créé (une innovation pionnière réunissant pour la première fois les pays européens dans un cadre commun doté d'un Comité des Ministres et d'une Assemblée parlementaire), les premières tentatives d'approfondissement furent bloquées par la Grande-Bretagne et les pays nordiques. Ce blocage ne fut levé que grâce à une initiative distincte de seulement six (sur douze) États membres qui signèrent un traité séparé, le traité de la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA), répondant ainsi à l'invitation de Paul Henri Spaak. faire l'Europe avec ceux qui veulent faire l'EuropeFinalement, la plupart des autres se sont joints à eux, mais s'ils n'avaient pas forcé la situation, l'impasse se serait poursuivie.

Plus tard, en 1984, après une période qualifiée d'eurosclérose, le premier Parlement européen élu a élaboré un projet de traité instituant l'Union européenne (souvent appelé traité Spinelli, du nom du rapporteur du Parlement) et a invité les États membres qui le souhaitaient à le signer, même si la signature n'était pas unanime. Cela a suscité un débat sur la possibilité de poursuivre une intégration plus poussée sans l'adhésion de tous les États membres. En cas de non-adhésion de tous, une double structure coexisterait : une nouvelle Union et la Communauté européenne, mais il ne ferait aucun doute que la première serait la plus forte. L'ancienne Communauté s'étiolerait. Les États réticents finiraient par rejoindre la nouvelle Union ou négocieraient un accord d'association avec elle, plutôt que d'insister sur le maintien d'une Communauté moribonde. Le fait que la nouvelle Union prenne en charge l'intégralité de l'Union européenne a contribué à ce débat. acquis était un élément essentiel de cette équation.

Le président français François Mitterrand laissa entendre qu'il soutenait cette idée, tout comme plusieurs parlements nationaux. Le Conseil européen de 1985, réuni à Milan, vota à une majorité sans précédent la convocation d'une Conférence intergouvernementale chargée de rédiger un traité, malgré l'opposition du Danemark, de la Grèce et du Royaume-Uni. Ces trois pays finirent par décider de participer aux négociations plutôt que d'en être exclus. Il en résulta l'Acte unique européen, première révision générale des traités depuis le traité de Rome. La menace d'un accord sans l'accord de tous fut un élément déterminant de cette dynamique.

Le moment est peut-être venu de remettre sur la table la possibilité d'un nouveau traité sans les États qui bloquent les négociations. Ne pas le faire reviendrait à accepter la paralysie de l'UE dans de nombreux domaines et l'incapacité d'agir face aux États membres non démocratiques ou à ceux qui deviennent des agents de puissances hostiles.

Richard Corbett, CBE, a été député européen de 1996 à 2009 et de 2014 à 2020. Il a été rapporteur du Parlement européen sur le traité constitutionnel et le traité de Lisbonne. Il est co-auteur de L'UE : comment ça marche ? (Oxford University Press, 6^th (édition, 2022). Il a été conseiller principal du premier président du Conseil européen, Hermann Van Rompuy, de 2010 à 2014.

Cet article a initialement paru dans Encompass.

Partagez cet article: