Après le Sommet de Vilnius: partenariat oriental de l'UE à la croisée des chemins

Par George Vlad Niculescu,
Chef de la recherche, Forum géopolitique européen
Le sommet du partenariat oriental, qui s'est tenu à Vilnius le 28 de novembre 29 de novembre, était censé mettre en lumière les progrès réalisés ces quatre dernières années par l'Union européenne en matière d'association politique et d'intégration économique avec ses voisins orientaux (Arménie, Azerbaïdjan, Biélorussie, Géorgie et de Moldavie et d'Ukraine).

Bien que les accords d'association entre la Géorgie et la Moldavie aient été paraphés et que quelques accords mineurs aient été signés avec d'autres partenaires orientaux, le sommet a été détourné par la concurrence géopolitique croissante entre l'UE et la Russie. L’Arménie et l’Ukraine ont été les principales victimes de cette compétition. Elles ont repoussé leur intention de signer des accords d’association et de libre-échange approfondi et complet avec l’UE. D'autres partenaires orientaux ont également ressenti le vent froid qui souffle sur l'Europe dans le cadre de leurs relations économiques, énergétiques ou de sécurité avec la Russie.

Le Partenariat oriental a été lancé en mai à Prague, 2009, en tant que cadre de réformes dans les pays partenaires visant à faciliter la bonne gouvernance, à promouvoir le développement régional et la cohésion sociale et à réduire les disparités socio-économiques. Les accords d’association, les zones de libre-échange approfondi et complet, les programmes complets de renforcement des institutions et l’aide à la mobilité des citoyens et à la libéralisation du régime de visas ont été considérés comme un tremplin.

Contrairement à l'intégration européenne, la création de l'Union douanière eurasienne (ECU) par la Russie, la Biélorussie et le Kazakhstan et les projets de création de l'Union économique eurasienne (EEU) par 2015 ont créé un projet d'intégration économique alternatif en Eurasie. Les experts occidentaux ont averti que l'ECU pourrait évoluer de manière à défier l'Union européenne en tant que "puissance normative" dans son "voisinage partagé" avec la Russie. Et, apparemment, c'est ce qui s'est passé. Début septembre, le président arménien Sargsian, 2013, a annoncé la décision de son pays de rejoindre l'ECU. Dans le même temps, le président ukrainien Ianoukovitch a émis des doutes quant à la possibilité de lier fermement son pays à l'UE par le biais d'un accord d'association attendu de longue date. Il déclare: «Nous ne voulons absolument pas être un champ de bataille entre l'UE et la Russie. Nous voulons avoir de bonnes relations avec l'UE et la Russie. " 

Pourquoi le partenariat oriental a-t-il exacerbé la pression exercée par la Russie sur l'Ukraine et d'autres partenaires potentiels de l'UE, dans le but de les pousser à faire des choix non désirés entre intégration européenne et intégration eurasienne? Et pourquoi Moscou a-t-il perçu le partenariat oriental comme une voie vers un jeu à somme nulle avec l'UE?

La réponse facile suppose que «la Russie considère son voisinage oriental comme un impératif stratégique et le partenariat oriental comme un outil de confinement, accusant l'UE d'essayer de saper les relations des peuples vivant en Russie et en Ukraine ainsi que d'autres pays post-soviétiques». afin de les inclure dans sa zone d’intérêt exclusif ». Par conséquent, la Russie «forcerait l'UE dans une bataille géopolitique avec Moscou, dont elle ne veut pas». Cependant, cette réponse n'est pas satisfaisante, car elle ne tient pas compte du fait que l'UE n'a pas réussi à placer le partenariat oriental dans un contexte géopolitique et à le mettre en œuvre en conséquence. Comme l'a noté Steven Keil: "L'Union européenne tente toujours de concilier son rôle d'acteur normatif avec les réalités politiques dans des domaines d'intérêts contestés". Ce que l'UE considère comme un processus purement technique d'établissement de normes a été perçu par d'autres (par exemple les Russes et potentiellement d'autres puissances régionales) comme un processus géopolitique en raison de ses nombreuses conséquences.

Franchement, l'UE ne peut être exonérée de responsabilités géopolitiques. Au contraire, le manque de transparence de ses intentions géopolitiques dans le voisinage oriental a été interprété comme une tentative cachée de saper les intérêts des puissances régionales rivales. Par conséquent, pour que Bruxelles puisse atteindre les objectifs du partenariat oriental, il lui fallait assumer l'entière responsabilité géopolitique dans la région. Sinon, l'Union pourrait difficilement surmonter le «conflit actuel entre normes européennes et réalités géopolitiques».

Par exemple, l'UE devrait assumer sa propre part de responsabilité face aux pressions externes qui ont conduit ses partenaires à se retirer d'un engagement plus profond avec l'Union. Si l'UE avait été un véritable acteur dans le voisinage de l'Europe de l'Est, elle aurait pu soit empêcher les pressions russes contre ces voisins, soit au moins fournir aux partenaires un soutien important pour résister aux manipulations de Moscou. À moins de parler d'une seule voix et d'agir en tant qu'acteur régional responsable, Bruxelles ne peut pas, par exemple, adresser à Moscou des «signaux explicites crédibles selon lesquels le coût d'une guerre commerciale contre l'Ukraine [ou contre l'un des partenaires orientaux de l'UE]] Cela comprendrait également des pertes économiques croissantes, des conflits diplomatiques et des tensions politiques dans les relations de la Russie avec l’Occident ».

Où se dirige le partenariat oriental après le sommet de Vilnius? La réponse formelle a été donnée par la «Déclaration conjointe du sommet du partenariat oriental, Vilnius, 28-29 novembre 2013, Partenariat oriental: la voie à suivre». Cependant, il devient de plus en plus clair que le partenariat oriental est à la croisée des chemins: soit il est avancé tout en reconnaissant et s'adaptant aux réalités géopolitiques, soit il sombre dans la non-pertinence. Par conséquent, un processus de réflexion plus approfondie sur les raisons pour lesquelles le partenariat oriental, pour le moins dire, a été retardé jusqu'à présent pour atteindre ses objectifs est plus que jamais nécessaire. Le résultat de cette réflexion devrait être de replacer le partenariat oriental dans son contexte géopolitique à travers une stratégie solide conçue pour relever les défis émergents en Eurasie - l'écart idéologique croissant entre la Russie et l'Occident; la résolution des conflits prolongés; et le dilemme des États post-soviétiques coincés entre intégration économique européenne et eurasienne.

Une stratégie géopolitique soutenant la mise en œuvre du partenariat oriental pourrait être nécessaire car «… alors que l'UE propose une intégration fonctionnelle, les préférences des élites post-soviétiques pour des relations plus étroites avec l'UE reposent souvent sur des motifs géopolitiques. […] Sans surprise, la géopolitique est le prisme à travers lequel ces pays voient leurs relations avec l'UE ». En outre, la même étude de l'European Policy Center indiquait que «l'absence de stratégie de base est également surprenante étant donné le grand fossé existant entre les besoins et les capacités des pays partenaires et les cadres réglementaires de l'UE.". En fin de compte, étant donné que les normes créent une législation et que la législation façonne les interactions politiques et économiques, la définition de normes communes devient finalement un moyen efficace de construire des identités géopolitiques.

La stratégie géopolitique du partenariat oriental pourrait suggérer des moyens efficaces de compenser l'affaiblissement du soft power de l'UE dans tout le voisinage européen, compte tenu de la diminution de son influence politique et de son attractivité économique à la suite de la crise de l'euro. Une telle stratégie pourrait indiquer, par exemple, que maintenir l'Ukraine sur la voie européenne tout en préservant l'unité et la stabilité du pays exigera que l'UE apprenne à travailler avec la Russie, plutôt que de contrer ou d'exclure la Russie. Il pourrait en être de même pour le maintien de l'Arménie, de l'Azerbaïdjan et de la Biélorussie, sinon de tous les partenaires orientaux, dans le processus d'intégration européenne.

Travailler avec la Russie sur l'amélioration de la gouvernance dans le voisinage commun est improbable tant que l'UE et la Russie resteront en désaccord sur des questions idéologiques, en particulier sur la démocratie, les droits de la personne et les libertés. Inversement, si la volonté politique de travailler avec la Russie l'emportait dans les capitales européennes et à Moscou, le fossé idéologique croissant entre la Russie et l'Occident pourrait être progressivement comblé par des moyens pragmatiques visant à harmoniser les valeurs politiques et humaines de l'Europe et de la Russie. À cette fin, une étude comparative des modèles de gouvernance européens et russes pourrait aider à identifier les éléments de convergence et les moyens de réduire les éléments de divergence, tout en transformant ce qui apparaît aujourd'hui comme un jeu à somme nulle en une stratégie gagnant-gagnant.

La stratégie géopolitique du partenariat oriental devrait permettre un partage du pouvoir UE-Russie dans le voisinage commun et pourrait viser à harmoniser les systèmes d'intégration européen et eurasien. En réalité, ces mesures pourraient également revitaliser la coopération économique dans le voisinage commun, ce qui serait dans le meilleur intérêt de la Turquie et des États régionaux post-soviétiques confrontés au dilemme de l'intégration européenne et eurasienne. À terme, le partenariat oriental pourrait ouvrir la voie à une intégration régionale plus poussée dans des zones extrêmement sensibles du voisinage commun, telles que le Caucase du Sud, où des conflits prolongés font toujours rage.

Enfin, comme l'a montré la décision de l'Arménie de passer de l'intégration européenne à l'intégration eurasienne, les conflits prolongés dans le Caucase du Sud et en Transnistrie sapent les efforts déployés pour mettre en œuvre les objectifs du partenariat oriental. La stratégie géopolitique du partenariat oriental devrait donc prévoir des mesures de gestion et de résolution des conflits, susceptibles de contribuer à sortir de l'impasse chronique dans laquelle se trouve la région depuis la fin de la guerre froide. Par exemple, il pourrait permettre une meilleure coordination stratégique régionale des mécanismes existants de gestion de crise; renforcer l'appropriation locale des processus de paix, en particulier par la formulation d'une vision régionale commune post-conflit; et contrer les craintes de certains acteurs locaux des solutions imposées par la Russie.

En conclusion, au lendemain du sommet de Vilnius, l'UE pourrait faire avancer le partenariat oriental si elle examinait les implications géopolitiques du processus d'intégration européenne fondé sur des normes et élaborait par la suite une stratégie géopolitique appropriée. Une telle stratégie devrait définir les moyens d'impliquer d'autres acteurs régionaux dans le processus, notamment la Russie et la Turquie, en tant qu'élément clé pour apaiser leurs préoccupations géopolitiques. Cela devrait également permettre à l'Union de proposer des réponses cohérentes et coordonnées aux défis géopolitiques potentiels liés au voisinage oriental. Autrement, le partenariat oriental risque de sombrer dans le manque de pertinence du fait de la naïveté géopolitique de ses fondateurs.

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